Cámaras, policías y nuestros derechos: sobre el PC 450, Ley de Uso de Cámara de Video en Intervenciones de Funcionarios del Orden Público
*Este memorial es una colaboración entre el Lcdo. Diego Alcalá y Kilómetro Cero. Alcalá es especialista en asuntos de derecho y tecnología.
Los sistemas de cámaras de video utilizados por los agentes del orden público tienen el potencial de infligir múltiples derechos constitucionales, principalmente las garantías contra los registros y allanamientos irrazonables reconocidos bajo la 4ta Enmienda de la Constitución Federal y su homóloga en nuestra Constitución, y los derechos de toda persona a la dignidad, la privacidad y anonimidad, la libertad de expresión y de asociación, el derecho a la protesta, la libertad de educación, el debido proceso de ley, la igual protección de las leyes y la prohibición de discrimen en sus distintas modalidades (raza, género, ideología política, orientación sexual, entre otros). Por esto, múltiples entidades como la American Civil Liberties Union (ACLU), el National Association of Criminal Defense Attorneys, el PEW Research Center, la Electronic Frontier Foundation, y otras han reconocido la necesidad de producir guías para limitar el uso de estas cámaras y así tratar de atender las preocupaciones que esta tecnología representa a los derechos constitucionales antes mencionados.
Propósito del uso de cámaras de video:
Entendemos de suma importancia definir claramente el propósito que persigue el uso de un sistema de cámaras ya que esto le permite a la comunidad cuestionar si el fin del Estado es un interés de seguridad real. Articular un propósito claro puede permitirle a la comunidad conocer no sólo qué es lo que se busca con la implementación de un sistema de cámaras de video, sino conocer acerca del diseño del sistema, los criterios utilizados para su implementación, y cómo se medirá su efectividad. Esta discusión ayuda a legitimar el uso de las cámaras de video por los agentes de orden público.
La Exposición de Motivos del Proyecto de la Cámara 450 explica que el propósito de la medida es la creación de guías para limitar la discreción de los agentes del orden público al utilizar este equipo electrónico. La propuesta ley mejoraría significativamente si detallara que cada agencia o entidad que pretenda utilizar el equipo de cámaras de video deberá, como mínimo, adoptar un Reglamento para ello. De igual manera, entendemos necesario que la legislación incorpore unas limitaciones adicionales, entre ellas:
La exigencia de que los agentes de orden público que vayan a utilizar u operar las cámaras de video completen un entrenamiento certificado y recurrente sobre su uso, limitaciones, y los derechos constitucionales afectados por el ejercicio de grabación en espacios públicos.
La prohibición del uso de equipo personal de los agentes del orden público para grabar las interacciones con la ciudadanía;
La adopción de criterios para limitar cuándo un agente del orden público puede o no grabar con las cámaras de video y las consecuencias de este por no hacerlo;
La adopción de políticas de acceso, retención y divulgación de las imágenes capturadas.
La prohibición absoluta de que las imágenes recolectadas sean integradas a algún sistema de reconocimiento facial, o retenidas para crear una base de datos;
Identificar cuál es el propósito legítimo de la actividad y por qué es necesaria, de serlo. Proveer métricas de cómo se revisará si la actividad de grabar está funcionando. Estas auditorías debe realizarlas un ente independiente y no pueden ser discrecionales.
Discutimos con mayor detenimiento algunas de éstas.
Propósito:
Cada agencia o entidad que pretenda utilizar un sistema de cámaras deberá adoptar un Reglamento. Este reglamento debe identificar el propósito para el uso de las cámaras de video , y se identificarán las métricas que se usarán para medir la efectividad de esta herramienta. Por ejemplo, si el propósito para implementar un sistema de cámaras de videos es reducir el número de querellas que se presentan en contra de los agentes del orden público por la comunidad, resulta preocupante que al momento no existe un sistema público donde se cuantifiquen las acciones disciplinarias en contra de los miembros de la Policía de Puerto Rico. De una mirada al portal de la Policía, se observa el formulario que una persona debe completar al radicar una querella administrativa, y una breve descripción de los términos para completarla. No contiene información alguna de los potenciales remedios que tiene disponible la persona querellante, ni se le informa cuáles derechos le cobijan en el proceso.
Más preocupante aún es que el portal carece de un desglose de datos sobre el mecanismo de querella que incluya en detalle: el número de querellas presentadas, el resultado de la investigación, y la sanción impuesta. Recordamos que ya hay una obligación de parte de toda agencia de proveer a los fiscales toda información material que pudiera alterar el resultado de un juicio, o que el acusado pudiera utilizar para mitigación, Brady v. Maryland, 373 U.S. 83 (1963), y cualquier material relevante para la credibilidad del testigo, que incluye a testigos. Giglio v. United States, 405 U.S. 150 (1972), Jencks v. United States, 353 U.S. 657 (U.S. 1957). A diferencia de muchas otras organizaciones policiacas en otras jurisdicciones, el Departamento de la Policía de Puerto Rico NO ha suplido información alguna sobre esta materia en el Brady List, un portal diseñado para que cada agencia reporte a aquellos agentes policiacos que han estado envueltos en conductas problemáticas relevantes a los casos citados.
Súmese a esto la cantidad de litigios llevados en contra de la Policía para que provea información pública a organizaciones sin fines de lucro dedicadas a la fiscalización de esa agencia. Por ejemplo, tan reciente como el pasado 21 de enero de 2022, el Juez Cuevas le ordenó a la Policía de PR entregar las estadísticas de uso de fuerza policial a Kilómetro Cero, en un término de 48 horas. Esto como parte de la ejecución de una sentencia previa de acceso a la información, que fue reiterada en una decisión del Tribunal Supremo de PR tras varias apelaciones.
La falta de transparencia por la Policía es un problema endémico, ampliamente documentado por el Departamento de Justicia federal, por la Unión Americana de Libertades Civiles, Kilómetro Cero, medios de prensa, entre otros. Sin acceso a las estadísticas relevantes de las conductas que se desean mejorar por parte de los miembros de la Uniformada, que están aquí siendo objeto de medición, es simplemente imposible verificar si el propósito de supervisión aquí se cumple o no. De esta manera, la comunidad está impedida de verificar y confirmar la efectividad de un sistema de cámaras de videos, poniendo en duda su legitimidad.
Sobre este punto, es crucial reconocer las conclusiones del más reciente estudio sobre cámaras corporales por miembros de la policía, el cual fue publicado en el 2019, donde se analizan los resultados de 70 estudios empíricos que analizan el impacto de esta herramienta en varios factores, entre ellos: la conducta de los policías, la percepción de los policías, la conducta y percepción de la ciudadanía, investigaciones y organizaciones policiacas. El estudio concluye que a pesar de que existe un ambiente positivo para la adopción del uso de cámaras corporales en general, su uso no ha tenido algún efecto estadísticamente significativo en la conducta de los policías, de la ciudadanía, o en la percepción de las comunidades hacia la policía. “Officers and citizens both seem to believe that BWCs can protect them from each other.”
Recalcan que en vez de "mejorar" las relaciones con la comunidad, lo que hace es agrandar la brecha existente de desconfianza entre ambos grupos. En fin, a pesar de que existe una disponibilidad por parte de la comunidad en utilizar este tipo de herramienta, la experiencia es que no produce cambio alguno en las relaciones entre la Policía y la comunidad, poniendo en duda la justificación para este sistema.
Límites al tipo y capacidades de las cámaras de video:
Tecnologías de reconocimiento facial
Otra preocupación que representan las cámaras de video es el tipo de equipo que será utilizado por la Policía. Por ejemplo, al momento, en el mercado actual existen equipos con distintas capacidades. Algunas tienen la capacidad de grabar audio, video, fotos, o alguna combinación de ellas. De igual forma, existen sistemas que permiten que las imágenes capturadas sean retransmitidas en tiempo real ("RealTime") a un centro de mando operado desde otro lugar. Otras cámaras incluso integran sistemas de reconocimiento facial que le permiten al agente "identificar" a la persona con la cual está interactuando en tiempo real.
Es importante discutir los sistemas de reconocimiento facial con detenimiento. Todo sistema que use tecnología de reconocimiento facial requiere que su algoritmo sea “entrenado” con imágenes de personas ya conocidas que pasarán a ser parte de la base de datos del sistema. Luego del entrenamiento, el sistema puede “reconocer” a las personas en su base de datos y alertar al operador cuando éste sea detectado por las cámaras. Esta identificación también puede realizarse luego del evento mediante un análisis de los metadatos generados por los videos digitales almacenados en el sistema. Los firmantes de este memorial nos oponemos tajantemente al uso de sistemas de reconocimiento facial por parte del Estado.
El uso de esta tecnología representa una clara desviación a la expectativa de intimidad de los miembros de la comunidad. Ninguna persona espera ser automáticamente identificada por un sistema de reconocimiento facial cada vez que interactúe con la policía. Un sistema con esta capacidad no solo lacera la anonimidad de una persona, sino que tiene el potencial de desalentar a muchas otras de participar en distintas actividades, violentando así los derechos a la protesta, a la libertad de expresión, y de asociación. Este sistema puede utilizarse para discriminar de maneras nunca antes vistas.
Existe otro tipo de riesgo con el uso de la tecnología de reconocimiento facial. Se ha demostrado reiteradamente que los mejores sistemas actualmente en el mercado operan con unas deficiencias significativas que comprometen su precisión y, por tanto, su utilidad, especialmente entre los integrantes de comunidades vulnerables. Por ejemplo, en una presentación de la American Civil Liberties Union (ACLU) ante el Congreso Federal, uno de los sistemas más conocidos en el mercado (Amazon) identificó incorrectamente a 28 miembros del Congreso de Estados Unidos como criminales. De igual manera, múltiples estudios han demostrado que la mayoría de los sistemas de reconocimiento facial en el mercado tienen problemas de parcialidad (bias) por razón de raza, edad y género.
Otro informe del National Institute of Standards and Technology que evaluó más de 127 sistemas de reconocimiento facial encontró que esta tecnología generalmente funciona mejor cuando las personas identificadas son hombres de tez clara, pero el resultado es peor cuando se intenta identificar mujeres de tez oscura. El estudio demostró que esta tecnología tampoco es certera cuando trata de identificar niños y niñas, ni a personas de edad avanzada. Esto quiere decir que hay un potencial de que el sistema identifique erróneamente a personas que serán acusadas, arrestadas y procesadas criminalmente. Esta fue la experiencia de dos afroamericanos que fueron arrestados por distintas agencias de la policía en la ciudad de Detroit.
Una Ley sobre uso de equipo de video para funcionarios del “orden público” tendría que imponer limitaciones al tipo de equipo que pudiera utilizarse como medida para prevenir potenciales abusos a los derechos constitucionales. Por esto, se debe prohibir expresamente el uso de sistemas de reconocimiento facial y el uso de las imágenes para crear una base de datos para el uso futuro de un sistema de reconocimiento facial, como cualquier otro sistema de dudosa confianza científica.
Discreción para el uso del equipo
La Ley propuesta debe tener disposiciones específicas de cuándo y cómo un oficial puede utilizar un equipo de grabación. No podemos olvidar el historial de la Policía de Puerto Rico, el abuso con sus prácticas ilegales y discriminatorias de vigilancia, la creación sistemática de carpetas a miles de personas solo por su ideología. Tan cercano como en los últimos años, la Comisión de Derechos Civiles de Puerto Rico documentó varios eventos de vigilancia selectiva por la Policía de Puerto Rico con el uso de cámaras de videos portátiles en protestas, y el allanamiento de más de 3,000 cuentas de usuarios de Facebook. Ambos actos son ejemplos de cómo la Policía actúa de manera selectiva, sin propósito legítimo de seguridad.
Es necesario reconocer la obligación de ofrecerle a la persona intervenida su derecho a no ser grabada, e identificar las circunstancias en las cuales no se debe grabar. Esta limitación es importante para limitar la discreción de los agentes.
La Ley que regule el uso de estas cámaras de video también debe prohibir, con excepción a vigilancias en investigaciones criminales, que los agentes utilicen las cámaras para grabar de forma escondida, ocultando la existencia del equipo del público en general. Esto nuevamente lacera la confianza en la comunidad y se relaciona a las tácticas ya anteriormente denunciadas por aquellas personas que han sido perseguidas por su ideología política, o por ejercer su derecho a la libre expresión y asociación.
Derecho a la protesta y a la libertad de expresión
La Ley que regule el uso de estas cámaras de video debe prohibir expresamente grabar en manifestaciones y protestas. Es especialmente importante la prohibición expresa de grabar a las personas que protestan pacíficamente en una manifestación. Las prácticas más recientes y ampliamente documentadas de la Policía es que graban directamente a las personas manifestantes en toda protesta pacífica. De hecho, tienen bajo su poder cientos de grabaciones de personas protestando pacíficamente. Esta práctica es reprochable pues nadie tiene por qué figurar en este material bajo posesión del Estado por simplemente manifestarse política o ideológicamente. Nadie debe estar sujeto a una investigación del Estado por ejercer sus derechos democráticos. La práctica de grabar a la ciudadanía en estos contextos desincentiva el ejercicio pleno del derecho a la protesta, a la libre expresión y asociación, cuando el rol del Estado debe ser todo lo contrario: facilitar el ejercicio de estos derechos, que son fundamentales para la vida democrática. Sin embargo, esta prohibición no debe limitar a que se autoricen las grabaciones de intervenciones de la policía, como cuando se efectúe un arresto o cuando se despliegue algún tipo de uso de fuerza. De lo contrario, se deberán prohibir las grabaciones.
Almacenaje, uso y retención:
Distintas organizaciones han recomendado que las imágenes capturadas deberán ser almacenadas en 4 instancias: 1) cuando hay uso de fuerza por la Policía (indistintamente del tipo), 2) cuando hay un arresto o detención; 3) cuando exista una investigación bona fide, y 4) cuando hay una querella por una persona en contra del policía. La duración de almacenamiento de las imágenes capturadas también debe definirse. Por ejemplo, una imagen podría retenerse por 1 año, 2 años, o por la duración ordenada por un tribunal. En caso de que exista una querella en contra de un policía, no debe limitarse la retención de imágenes a casos de uso de fuerza en que existan heridas, sea del agente del orden público o del querellante. En el caso de cualquier querella en contra de un policía, la grabación debe preservarse hasta tanto culmine el proceso de investigación y rendición de cuentas. Igualmente, es importante que la Ley especifique cómo se destruirán las imágenes, con el fin de que estas no puedan reproducirse, ni almacenarse indefinidamente, o para propósitos de creación de bases de datos.
También debe incluir una prohibición a que se almacenen las imágenes captadas para un análisis de contenido para identificar crímenes de forma retroactiva. Este tipo de práctica no sólo pone al imputado de delito en un estado de indefensión, sino que produciría un efecto ‘chilling effect’ ya que permite la posibilidad de ser investigado cada vez que es grabado por un agente de orden público.
Acceso y publicación de contenido
El almacenamiento de las imágenes es una de las tareas más importantes para acreditar la integridad de lo captado por los agentes del orden público. La Ley debe ordenar que toda imagen captada deberá ser almacenada con los mayores controles de seguridad y acceso, incluyendo:
Entrenamiento a aquellos que manejan el almacenamiento de las imágenes;
Sistemas de seguridad para identificar quiénes y cuándo obtuvieron acceso a las imágenes;
Reglamentación para que las imágenes almacenadas estén bajo la custodia de una entidad independiente a aquella que las recolectaron;
Controles estrictos para no permitir la edición o alteración de las imágenes originales en los sistemas.
Por otro lado, se debe reconocer que es necesario que cada agencia atienda los reclamos sobre la divulgación de las imágenes capturadas para las personas interesadas en las mismas. Por ejemplo, toda persona que fuese grabada por un agente del orden público debe tener el derecho a solicitar una copia de la grabación directamente de la agencia en posesión de esta. De igual manera, las grabaciones custodiadas por las agencias deben estar disponibles a la prensa, quienes tienen un interés legítimo en ellas. Facilitar material en la posesión del Estado es cónsono con el derecho a la libertad de prensa, por tanto la divulgación de una grabación es necesaria para evaluar la responsabilidad de los agentes del orden público en eventos particulares. Sin embargo cuando se reproducen grabaciones, no se deben alterar sustancialmente las imágenes y sonidos grabados con programas de edición. De igual forma, la agencia no debe imponer un costo de reproducción excesivo, o, en la alternativa, se podrá poner un tope máximo al cargo por la reproducción de la grabación.
Agentes del orden público y sus responsabilidades
Es necesario que la Ley contenga limitaciones a la discreción de un agente del orden público para operar una cámara de video. Y cada agencia que utilice esta herramienta debe detallar en su reglamento las funciones y responsabilidades de cada agente que tenga asignada una cámara, incluyendo cuando existe un deber de grabar y las sanciones disciplinarias por incumplir.
Esta Ley debe además limitar la discreción de los agentes del orden público cuando no deben grabar. Por ejemplo, un oficial puede tener discreción y detener una grabación cuando está conversando con un confidente, o cuando una víctima o testigo así lo solicite. En todo caso, el agente deberá informar la razón por la cual no grabará la intervención.
Otra limitación deberá ser la prohibición de grabación en lugares donde exista una expectativa razonable de intimidad, como lo sería una residencia, baño público, "lockers", hospital, entre otros, o si hay una expectativa de confidencialidad, como entre abogado-cliente, médico-paciente, entre otros. Estas grabaciones podrían ocurrir si el policía tiene un derecho a estar en el lugar, como lo sería para diligenciar una orden de allanamiento, o durante una persecución "hot-pursuit", entre otros.
Otra preocupación que es importante atender en el proyecto o en su correspondiente reglamento es que los operadores de las cámaras no puedan tener la oportunidad de revisar las imágenes capturadas antes de que se complete un informe de algún suceso. Autorizar acceso a los policías a las imágenes antes de que se cumpla con su obligación de preparar un informe permitiría que se manipule la versión del policía, lo que puede provocar que muchos agentes dependan de sus grabaciones, que en casos podrían hasta contradecir las versiones primeramente reportadas por los operadores.
Finalmente, en numerosas ocasiones se ha reportado que en muchas instancias, los oficiales no activan sus cámaras de video, en específico las corporales. Aunque se reconoce que debe haber un proceso disciplinario en contra un agente de orden público por incumplir con el deber de grabar un evento, está Ley, debe crear una presunción, bajo las Reglas de Procedimiento Criminal, en contra de la Policía cuando se intente introducir algún testimonio por un agente de un evento que no fue grabado. Esto disuadirá a un agente a no cumplir con sus responsabilidades, y evitaría que el Estado se beneficie cuando sus agentes del orden público incumplen con sus propios reglamentos.
Costos
Al momento, la Policía de Puerto Rico utiliza ya cámaras de video como una herramienta para ejercer sus obligaciones de seguridad. Y de acuerdo a los informes periodísticos, la agencia está en proceso de adquirir cámaras corporales mediante una subvención del gobierno federal. Sin embargo, todo sistema de cámaras tiene además el costo de mantenimiento, reparaciones de las cámaras, costo de almacenamiento de las imágenes capturadas, entre otros. Por ejemplo, que el costo real para operar un sistema de cámaras corporales ronda en los $5,000 anuales, por lo que el plan piloto de 150 cámaras debe tener un costo de más de $750,000 anuales. Este altísimo precio es uno que se debe cuestionar si lo que se busca es fortalecer las interacciones entre la Policía y la comunidad. Por ejemplo, con esa cantidad, es preferible que se asignen recursos socioeconómicos, educativos, salubristas o de infraestructura comunitaria que ayuden a reducir y contrarrestar los efectos de la violencia en nuestras comunidades.
Conclusión:
Por medio de una Ley de Uso de Cámara de Video en Intervenciones de Funcionarios del Orden Público que sea robusta, específica y respetuosa de los más altos estándares de derechos civiles, existe una oportunidad real para limitar la discreción de los agentes del orden público y garantizar los derechos constitucionales de nuestras comunidades.